我国食品药品安全监管的基本定位

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食品药品安全问题属于重大的政治问题、重大的经济问题、重大的民生问题和重大的社会问题。党中央、国务院高度重视食品药品安全工作。新世纪以来，围绕科学、统一、权威、高效的目标，我国持续深化食品药品监管体制改革。食品药品监管体系定位，是食品药品监管体制改革的基础性、根本性问题。本世纪以来国务院政府工作报告均包括食品药品安全工作的相关要求，从这些论述中可以简要分析我国食品药品安全监管的基本定位。

食品药品安全工作的年度论述

2000年政府工作报告充分肯定了1999年国民经济发展质量提高、国有企业改革和脱困取得重要进展、科技教育和社会事业全面发展、城乡人民生活继续改善的新成绩，同时，指出“当前，生产、建设、流通等各个领域普遍存在管理松懈、纪律松弛、秩序混乱的现象，有些地方和单位有法不依、有令不行、有禁不止，严重影响中央方针政策的贯彻落实和各项改革的推进，已经到了非解决不可的时候”。报告提出，要“继续推进改革，全面加强管理”“进一步整顿市场秩序”“依法严厉惩处制售假冒伪劣商品、侵犯消费者权益和各种商业欺诈行为。继续严厉打击走私贩私活动。坚决制止各种分割、封锁市场的地方保护和不正当竞争行为。取缔非法药品市场，严肃查处医药购销中的违法行为”。报告特别强调“全面加强管理，从根本上说是要依法规范和维护社会主义市场经济秩序，形成和健全各方面的科学管理制度和机制。”

2001年政府工作报告总结了“九五”时期我国国民经济和社会发展取得的重大成就。报告提出，要“加快农业和农村经济结构调整”“建立农产品市场信息、食品安全和质量标准与检测体系”。报告强调，要“不断改善人民生活，完善社会保障制度”“积极推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗机构和药品流通体制改革。”

2002年政府工作报告指出，2001年经济体制改革进一步深化，城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革稳步推进。报告提出，2002年要“扩大和培育内需，促进经济较快增长”“继续推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制改革”。报告指出，“大力整顿和规范市场经济秩序，是扩大内需、促进经济良性发展的迫切要求，是加入世贸组织、对外开放迈出新步伐的必然选择，也是完善社会主义市场经济体制的重大举措，直接关系我国现代化事业的成败。”报告强调，“要在去年取得阶段性成果的基础上，以更大的决心和更有力的措施，把这项工作深入持久地开展下去。”“进一步严厉打击各种制售假冒伪劣商品的违法犯罪活动，特别是狠狠打击严重危害人民生命健康的食品、药品、医疗器械等方面的制假售假行为。”

2003年政府工作报告指出，过去5年“城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制、药品生产流通体制改革取得重要进展。”报告提出，要“深化行政管理体制改革”“坚持政企分开，按照精简、统一、效能的原则，进一步转变政府职能，调整政府机构设置，理顺部门职能分工，减少行政审批，提高政府管理水平，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”2003年，我国对食品药品监管体制进行重大改革，组建了国家食品药品监管局，负责食品安全管理的综合监督和药品监管。

2004年政府工作报告指出，2003年“调整了食品安全和安全生产监管体制”。报告提出，2004年要“抓住有利时机，深化经济体制改革”“加大整顿和规范市场秩序的力度，重点是继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等方面的专项整治。”

2005年政府工作报告指出，2004年“深入整顿和规范市场秩序，加强食品、药品安全监管”。报告指出，2005年要“大力推进经济体制改革和对外开放”“加强市场体系建设”“深入整顿和规范市场秩序，重点是继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品市场专项整治”。

2006年政府工作报告提出，要“继续深入整顿和规范市场秩序”“集中力量开展食品安全专项整治，严把市场准入关，加强生产和流通全过程的监管，让人民群众吃上安全、放心的食品。” 报告还提出，要“深化医疗卫生体制改革，深入整顿和规范医疗服务、药品生产流通秩序。”“要支持中医药事业发展，充分发挥中医药在防病治病中的重要作用。”

2007年政府工作报告在总结2006年取得成绩后指出：食品药品安全等方面还存在群众不满意的问题。报告强调，要“坚持标本兼治，深入整顿和规范市场秩序”“大力开展食品安全专项整治，全面整顿药品市场秩序，保障人民群众饮食和用药安全。”要“大力扶持中医药和民族医药发展，充分发挥祖国传统医药在防病治病中的重要作用。”

2008年政府工作报告指出，过去5年“大力推进改革开放，注重制度建设和创新”“加强市场体系建设”“产品质量和食品药品安全等专项整治取得明显成效。” 2008年要“加强产品质量安全工作”“加快产品质量安全标准制定和修订。今年要完成7700多项食品、药品和其他消费品安全国家标准的制定修订工作，健全食品、药品和其他消费品安全标准体系；食品、消费品安全性能要求及其检测方法标准，都要采用国际标准。”“健全产品质量安全监管体系。提高涉及人身健康和安全产品的生产许可条件和市场准入门槛。加强食品、药品等重点监管工作，严把进出口商品质量关。认真落实产品质量安全责任制。我们一定要让人民群众吃得放心、用得安心，让出口产品享有良好信誉。”报告指出，要“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”“推进卫生事业改革和发展”“建立国家基本药物制度和药品供应保障体系，保证群众基本用药和用药安全，控制药品价格上涨。”“制定和实施扶持中医药和民族医药事业发展的措施。”“重点解决食品药品安全等方面群众反映强烈的问题。”2008年，我国对食品药品监管体制进行改革，国家食品药品监管局划归卫生部管理。

2009年政府工作报告回顾了2008年取得的重大成就，同时指出，要清醒地看到，我们正面临前所未有的困难和挑战，如“市场秩序不规范，市场监管和执法不到位，社会诚信体系不健全。食品安全事件和安全生产重特大事故接连发生，给人民群众生命财产造成重大损失，教训十分深刻。” 报告提出，2009年要“加快转变发展方式，大力推进经济结构战略性调整”“全面提高产品质量和安全生产水平”。“要在全国开展整顿和规范市场秩序专项行动以及‘质量和安全年’活动，各行各业都要加强全员、全过程、全方位质量和安全管理。深入开展食品药品安全专项整治，健全并严格执行产品质量安全标准。实行严格的市场准入制度和产品质量追溯制度、召回制度。要让人民群众买得放心、吃得安心、用得舒心。”报告强调，2009年要“大力发展社会事业，着力保障和改善民生”“推进医药卫生事业改革发展”“充分发挥中医药和民族医药在防病治病中的重要作用。”

2010年政府工作报告肯定了2009年“着力改善民生，加快发展社会事业”“稳步推进医药卫生事业改革发展”“加强食品、药品安全专项整治”。报告强调，2010年要“着力保障和改善民生，促进社会和谐进步。”要“加强食品药品质量监管，做好安全生产工作，遏制重特大事故发生。”“加快推进医药卫生事业改革发展”“扶持和促进中医药、民族医药事业发展。”

2011年政府工作报告指出，“十一五”时期国民经济和社会发展取得显著成绩，但我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然存在，“食品安全问题比较突出”。2011年要“加强社会建设和保障改善民生”“推进医药卫生事业改革发展”“建立完善基本药物保障供应体系，加强药品监管，确保用药安全，切实降低药价。”要“加强和创新社会管理”“完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。”要“大力发展中医药和民族医药事业，落实各项扶持政策。”

2012年政府工作报告指出，2011年“切实保障和改善民生，解决关系群众切身利益的问题。”“努力维护社会公共安全”“完善食品安全监管体制机制，集中打击、整治非法添加和违法生产加工行为。”同时，报告指出，政府工作仍存在一些缺点和不足，如食品药品安全等方面问题还很突出，群众反映强烈。2012年要“切实保障和改善民生”“大力推进医药卫生事业改革发展”“加强药品安全工作。扶持和促进中医药和民族医药事业发展。”要“加强和创新社会管理”“增强食品安全监管能力，提高食品安全水平”

2013年政府工作报告指出，过去五年我国社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设取得重大进展，谱写了中国特色社会主义事业新篇章。同时，报告指出，我们清醒地认识到，经济社会发展中还存在不少矛盾和问题，如食品药品安全等关系群众切身利益的问题不少。报告建议2013年，要“以保障和改善民生为重点，全面提高人民物质文化生活水平”“深化医药卫生事业改革发展”“扶持中医药和民族医药事业发展”。要“加强和创新社会管理”“改革和健全食品药品安全监管体制，加强综合协调联动，落实企业主体责任，严格从生产源头到消费的全程监管，加快形成符合国情、科学合理的食品药品安全体系，提升食品药品安全保障水平。”2013年,我国对食品药品监管体制进行重大改革,成立国家食品药品监管总局,全面负责食品药品监管。

2014年政府工作报告指出，2013年“重组食品药品监管机构，深入开展食品药品安全专项整治，对婴幼儿奶粉质量按照药品管理办法严格监管，努力让人民吃得放心、用得安心。”同时，在前进道路上还有不少困难和问题，如食品药品安全等方面群众不满意的问题依然较多。2014年要加强教育、卫生、文化等社会建设，推动医改向纵深发展”“扶持中医药和民族医药事业发展”。要“统筹做好保障和改善民生工作”“大力整顿和规范市场秩序，继续开展专项整治，严厉打击制售假冒伪劣行为。”“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。”“严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障‘舌尖上的安全’。”

2015年政府工作报告指出，2014年“创新社会治理，促进和谐稳定”“着力治理餐桌污染，食品药品安全形势总体稳定”。同时，报告指出：群众对食品安全等还有不少不满意的地方。2015年要“协调推动经济稳定增长和结构优化”“综合治理农药兽药残留等问题，全面提高农产品质量和食品安全水平。”要“持续推进民生改善和社会建设”“加快健全基本医疗卫生制度”“积极发展中医药和民族医药事业”。要“加强和创新社会治理”“要采取更坚决措施，全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。”

2016年政府工作报告指出，2015年在“促进社会和谐稳定，推动依法行政和治理方式创新”方面，积极“推进食品安全创建示范行动”。同时，报告指出，我国发展中还存在不少困难和问题，人民群众关心的食品药品安全等方面问题较多。健康是幸福之基。2016年要“切实保障改善民生，加强社会建设”“协调推进医疗、医保、医药联动改革”“扩大公立医院综合改革试点城市范围，协同推进医疗服务价格、药品流通等改革。”“发展中医药、民族医药事业”“深化药品医疗器械审评审批制度改革”“为了人民健康，要加快健全统一权威的食品药品安全监管体制，严守从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线，让人民群众吃得安全、吃得放心。”

2017年政府工作报告指出，2016年“大力深化改革开放，发展活力进一步增强”“全面深化改革，推出一批标志性、支柱性改革举措。”“深化药品医疗器械审评审批制度改革。”同时，报告指出，经济社会发展中还存在不少困难和问题，在食品药品安全等方面，人民群众还有不少不满意的地方。2017年要“推进以保障和改善民生为重点的社会建设”“推进健康中国建设”“依法支持中医药事业发展”。“食品药品安全事关人民健康，必须管得严而又严。要完善监管体制机制，充实基层监管力量，夯实各方责任，坚持源头控制、产管并重、重典治乱，坚决把好人民群众饮食用药安全的每一道关口。”

2018年政府工作报告指出，过去五年“坚持全面深化改革，着力破除体制机制弊端，发展动力不断增强”“实施医疗、医保、医药联动改革，全面推开公立医院综合改革，取消长期实行的药品加成政策，药品医疗器械审批制度改革取得突破。”“坚持依法全面履行政府职能，着力加强和创新社会治理，社会保持和谐稳定”“改革完善食品药品监管，强化风险全程管控”。同时，报告指出：我们清醒认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，仍是世界最大发展中国家，发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决。如在食品药品安全等方面，群众还有不少不满意的地方。建议2018年“深化基础性关键领域改革”“协调推进医疗价格、人事薪酬、药品流通、医保支付改革，提高医疗卫生服务质量”。要“提高保障和改善民生水平”“实施健康中国战略”“支持中医药事业传承创新发展。鼓励中西医结合。”要“创新食品药品监管方式，注重用互联网、大数据等提升监管效能，加快实现全程留痕、信息可追溯，让问题产品无处藏身、不法制售者难逃法网，让消费者买得放心、吃得安全。”2018年，我国进行新一轮监管体制改革，食品药品监管纳入市场监管体系，同时考虑到药品监管的特殊性，在国家和省级分贝组建药品监管局，纳入同级市场监督管理部门管理。

2019年政府工作报告指出，2018年“推进法治政府建设和治理创新，保持社会和谐稳定”“加强食品药品安全监管，严厉查处长春长生公司等问题疫苗案件。”同时，报告指出，在充分肯定成绩的同时，要清醒看到我国发展面临的问题和挑战，如在食品药品安全等方面，群众还有不少不满意的地方。2019年要“加快发展社会事业，更好保障和改善民生”“保障基本医疗卫生服务”“支持中医药事业传承创新发展”“药品疫苗攸关生命安全，必须强化全程监管，对违法者要严惩不贷，对失职渎职者要严肃查办，坚决守住人民群众生命健康的防线。”

2020年政府工作报告指出，2019年和今年以来，在疫情防控中，我们按照坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，抓紧抓实抓细各项工作。加强药物、疫苗和检测试剂研发。迅速扩大医用物资生产，短时间内大幅增长。2020年要“围绕保障和改善民生，推动社会事业改革发展”“加强公共卫生体系建设”“用好抗疫特别国债，加大疫苗、药物和快速检测技术研发投入”。要“提高基本医疗服务水平”“促进中医药振兴发展，加强中西医结合”“严格食品药品监管，确保安全”。

2021年政府工作报告指出，2020年“加强依法行政和社会建设，社会保持和谐稳定”“严格食品药品疫苗监管”。报告强调，2021年要“切实增进民生福祉，不断提高社会建设水平。注重解民忧、纾民困，及时回应群众关切，持续改善人民生活”“推进卫生健康体系建设”“坚持中西医并重，实施中医药振兴发展重大工程”“强化食品药品疫苗监管”。

在过去的22年里，政府工作报告将食品药品安全工作一并安排部署的年份有2002年、2004—2005年、2007年—2010年、2012年—2021年,共17个年度。

食品药品监管工作的类型定位

食品药品安全问题为重大社会关切。从本世纪开始，所有年度的政府工作报告均包括有关加强食品药品安全工作的重要内容。分析起来，大体分为以下几种情形：

一是将食品药品安全工作纳入整顿和规范市场秩序领域。主要有2000年、2002年、2004年至2007年、2009年、2014年等8个年度。如2000年提出“取缔非法药品市场”；2002年提出“狠狠打击严重危害人民生命健康的食品、药品、医疗器械等方面的制假售假行为”；2004年提出“加大整顿和规范市场秩序的力度，重点是继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等方面的专项整治。”2005年提出“深入整顿和规范市场秩序，重点是继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品市场专项整治。”2006年提出“集中力量开展食品安全专项整治，严把市场准入关，加强生产和流通全过程的监管，让人民群众吃上安全、放心的食品。”2007年提出“大力开展食品安全专项整治，全面整顿药品市场秩序，保障人民群众饮食和用药安全。”2009年提出“深入开展食品药品安全专项整治，健全并严格执行产品质量安全标准。实行严格的市场准入制度和产品质量追溯制度、召回制度。要让人民群众买得放心、吃得安心、用得舒心。”2014年提出“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。”

二是将食品药品安全工作纳入推进医药卫生事业改革发展领域。主要有2006年、2008年、2010年—2012年、2016年—2021年等10个年度；如2006年提出“深化医疗卫生体制改革，深入整顿和规范医疗服务、药品生产流通秩序。”2008年提出“推进卫生事业改革和发展”“建立国家基本药物制度和药品供应保障体系，保证群众基本用药和用药安全，控制药品价格上涨。”2010年提出“稳步推进医药卫生事业改革发展。”“加强食品、药品安全专项整治。”2011年提出“建立完善基本药物保障供应体系，加强药品监管，确保用药安全，切实降低药价”。2012年提出“大力推进医药卫生事业改革发展”“加强药品安全工作。扶持和促进中医药和民族医药事业发展。”2017年提出“要完善监管体制机制，充实基层监管力量，夯实各方责任，坚持源头控制、产管并重、重典治乱，坚决把好人民群众饮食用药安全的每一道关口。”2018年提出“实施医疗、医保、医药联动改革，全面推开公立医院综合改革，取消长期实行的药品加成政策，药品医疗器械审批制度改革取得突破。”“创新食品药品监管方式，注重用互联网、大数据等提升监管效能，加快实现全程留痕、信息可追溯，让问题产品无处藏身、不法制售者难逃法网，让消费者买得放心、吃得安全”。2019年提出“药品疫苗攸关生命安全，必须强化全程监管，对违法者要严惩不贷，对失职渎职者要严肃查办，坚决守住人民群众生命健康的防线。”2020年提出“严格食品药品监管，确保安全。”2021年提出“推进卫生健康体系建设”“强化食品药品疫苗监管”。

三是将食品药品安全工作纳入加强和创新社会管理领域。主要有2011年—2013年、2015年—2016年、2018年等6个年度。如2011年提出“完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。”2012年在“加强和创新社会管理”项下提出“增强食品安全监管能力，提高食品安全水平”。2013年提出“要改革和健全食品药品安全监管体制，加强综合协调联动，落实企业主体责任，严格从生产源头到消费的全程监管，加快形成符合国情、科学合理的食品药品安全体系，提升食品药品安全保障水平。”在“协调推动经济稳定增长和结构优化”部分，提出“综合治理农药兽药残留等问题，全面提高农产品质量和食品安全水平。”2015年在“加强和创新社会治理”项下提出“要采取更坚决措施，全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。”2016年提出“促进社会和谐稳定，推动依法行政和治理方式创新”“推进食品安全创建示范行动。”2018年提出“坚持依法全面履行政府职能，着力加强和创新社会治理，社会保持和谐稳定。”“改革完善食品药品监管，强化风险全程管控”。

此外，还有的年度将食品药品安全工作纳入调整经济结构领域，如2001年在“加快农业和农村经济结构调整”项下提出建立“食品安全和质量标准与检测体系”；2009年要“加快转变发展方式，大力推进经济结构战略性调整”“深入开展食品药品安全专项整治，健全并严格执行产品质量安全标准。实行严格的市场准入制度和产品质量追溯制度、召回制度。”有的年度将食品药品安全工作纳入加强社会保障领域，如2001年在完善社会保障制度项下提出积极推进“药品流通体制改革”；2002年提出继续推进“药品生产流通体制改革”。也有的年度将食品药品安全工作分别在不同领域进行论述。

食品药品监管体系的类型分析

食品药品监管工作在党和国家工作全局中始终占有着十分重要的地位。食品药品均属于健康产品，食品药品安全均涉及个体安全、公共安全、国家安全甚至人类安全。食品药品监管均属于健康产品管理，均遵循风险管理、全程管控、科学监管、社会共治的基本原则。从政府工作报告的相关论述中，可从以下视角审视食品药品监管体系。
一是市场监管体系。2003年政府工作报告指出，“现代市场体系建设全面展开。国民经济市场化程度进一步提高，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。”“整顿和规范市场经济秩序取得阶段性成果”“依法查处了一大批经济违法案件，惩治了严重破坏市场秩序的犯罪分子。市场环境和消费环境逐步改善。”与此同时，“我们也清醒地看到，目前我国经济和社会生活中还存在一些突出的困难和问题”。“市场经济秩序有待继续整顿和规范”。2003年我国开始食品安全监管体制改革，设立国家食品药品监管局。从2003年开始，我国启动食品药品放心工程，持续开展食品药品专项整治。此时的食品药品监管部门积极参与“整顿和规范市场秩序”活动。如2004年政府工作报告提出“加大整顿和规范市场秩序的力度，重点是继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等方面的专项整治。” 2005年政府工作报告提出“深入整顿和规范市场秩序，重点是继续抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品市场专项整治”。早期食品药品监管的任务之一就是“整顿和规范市场秩序”。2018年机构改革后，食品药品监管纳入市场监管体系。

二是健康保障体系。把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，是多年政府工作的基本要求。2008年我国启动大部制改革，国家食品药品监管局划归卫生部管理。此后，食品药品监管工作更多纳入民生改善、健康保障体系。从2008年开始至今，尽管食品药品监管体制有所调整，但在政府工作报告中，食品药品监管工作多次被定位在健康保障体系中。如2010年提出，要“稳步推进医药卫生事业改革发展”“加强食品、药品安全专项整治”。2016年、2018年强调，要“协调推进医疗、医保、医药联动改革”。在这次疫情防控中，医药与医疗工作结合更加紧密。2019年提出，要“加快发展社会事业，更好保障和改善民生”“药品疫苗攸关生命安全，必须强化全程监管。”2020年提出，要“围绕保障和改善民生，推动社会事业改革发展”“严格食品药品监管，确保安全。”

三是公共安全体系。除了健康保障体系、市场监管体系外，食品药品监管工作也曾被纳入公共安全体系。如2012年提出，努力维护社会公共安全，完善食品安全监管体制机制，集中打击、整治非法添加和违法生产加工行为。（徐非）