食品药品安全治理理念创新研究（第二版）上

徐景波  著

华东理工大学出版社

01. 食品药品安全治理是充满智慧和凝聚力量的艺术。研究食品药品安全问题，无论是寻找切入点，还是把握着力点，乃至占领制高点，均有多种路径可以选择。从事物发展规律和全球治理经验来看，基于治理理念展开研究，可以说是最佳的路径选择。因为理念是事物运行的灵魂，决定着事物发展的方向和目标。有不同的治理理念，就有不同的发展方向、发展道路，就有不同的发展动力、发展局面。

02. 理念具有基础性、根本性、核心性、终极性、战略性、纲领性、引领性等特点，在一定层面上反映着事物运动的哲学基础、指导思想、基本原则、核心价值和根本宗旨等。探索食品药品安全治理规律，破解食品药品安全治理难题，构建食品药品安全治理格局，谋划食品药品安全治理未来，必然首先关注食品药品安全治理理念。

03. 理念研究的是超越事物形体或者现象、决定事物运行与发展的根本规律。在治理体系中，理念虽然蒙着面纱，却担负着 “最终裁判者”的重要使命。理念所回答的是治理的“应然性”问题，启示人们在流变的沙漠中找寻不变的绿洲。正如有学者所指出，生活犹如一张极大的挂毯，我们常常是从其反面来面对它，这使得它的外表看起来像由点和结编织起来的迷魂阵，大部分看起来是混乱不堪的。只有认清体现“某种不变的本性”的理念，才能把握事物的本质及规律。

04. 理念既涉及世界观，也涉及方法论，其所解决的是思想力、领导力和创造力的问题。理念是行动的先导，是实践的升华，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，在理论、纲领和规划中居于引领地位，具有统摄作用。如果说，体制是最大的机制，理念则是最深的法则。理念提供认知框架，引导认知方向。研究理念，可以帮助人们培养更加深刻而透彻的思维方式，确立更加高远的价值目标，更好地追寻事物的本质和规律，激励人们不断追求卓越、实现超越。

05. 食品药品安全治理理论回答的是为何治理、为谁治理、治理什么、怎样治理、靠谁治理等根本问题。多年的治理实践启示我们，只有坚持科学的、现代的治理理念，食品药品安全治理才能在大是大非面前不糊涂，在大风大浪面前不动摇。研究食品药品安全治理，应当坚持需求导向、问题导向、目标导向和实践导向。需求是时代的呼唤，问题是时代的声音，目标是时代的梦想，实践是时代的旋律，只有将四者科学安排、有机结合，才能体现时代性、把握规律性、富于创造性，才能不断开创食品药品安全治理的新局面。

06. 从国际经验来看，现代食品药品安全治理理念可以概括为人本治理、风险治理、全程治理、社会治理、分类治理、专业治理、责任治理、系统治理、效能治理、能动治理、动态治理、阳光治理、灵活治理、简约治理、审慎治理、智慧治理、全球治理、依法治理等基本要素。这些要素的独立与包容在一定程度上反映出不同国家、不同时代对食品药品安全治理的普遍规律和特殊需求的认知程度，也反映出不同国家、不同时代对食品药品安全治理全局和未来的把握能力和水平。

07. 食品药品安全人本治理是指以保护和促进公众健康为根本目的的治理。在食品药品安全治理理念中，人本治理理念居于首位。这是因为人本治理理念解决的是“为谁治理”这一根本问题，即回答食品药品安全治理的出发点、落脚点、动力源和生命线是什么的根本问题。从事食品药品安全治理，基础而首要的任务就是要回答好治理的基础性、全局性、根本性和方向性问题，确保治理始终沿着正确的方向前行，不走偏、不彷徨、不迷失。

08. 坚守人本治理理念，首先需要把握“人”“本”的科学含义。“以人为本”所回答的不是本体论问题，而是价值论问题，即在这个世界上，什么是最重要、最根本、最核心的。以人为本，强调将人置于最重要的位置，关注人的价值、需求和发展，强调对人的尊重、关怀和保护，以满足人的基本需求和促进人的幸福为根本目标。按照价值论的逻辑，只有“人”才是最重要、最根本、最核心的，绝不能舍本逐末，更不能本末倒置。当然，这里的“人”是具体的，而不是抽象的；是广泛的，而不是狭隘的；是现实的，而不是虚幻的；是生动的，而不是僵化的。这里的“人”，就是“人民”。真正的马克思主义者始终坚守着人民观、社会观和实践观。人民观体现着根基、社会观体现着胸怀、实践观体现着风尚。人民观永远是马克思主义者的第一观。

09. 习近平总书记多次强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。“江山就是人民，人民就是江山。”“民之所忧，我必念之；民之所盼，我必行之。”“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。”“要更加聚焦人民群众普遍关心关注的民生问题，采取更有针对性的措施，一件一件抓落实，一年接着一年干，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”从事食品药品安全治理，必须践行以人民为中心的发展思想，坚持“监管为民”“治理为民”的理念，始终从人民群众利益出发，饱含对人民群众的真挚情感，用心用情用力解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题。

10. 安全与发展的关系问题属于发展的基础性问题。习近平总书记强调：“安全是发展的前提，发展是安全的保障，维护安全和推动发展都要坚定不移。”食品药品安全治理的首要目标就是安全。食品药品安全治理的全过程和各方面都要围绕防风险、保安全来展开。没有安全的发展不是科学的发展、真正的发展、永恒的发展。没有发展的安全不是稳定的安全、持久的安全、坚实的安全。发展是安全的根基，没有发展就没有安全的物质基础。安全是发展的条件，没有安全就没有发展的基本支撑。发展必须是安全基础上的发展，绝不能以牺牲安全为代价片面追求发展。科学把握安全与发展的关系，必须将食品药品安全工作纳入国民经济和社会发展规划中，必须将安全与发展同谋划、同部署、同落实、同保障。安全与发展只有同题共答、同频共振、同向发力、共同发力，安全才能有稳定的基础、坚实的保障和持续的进步。

11. 从事食品药品安全治理，必须始终坚持安全发展理念。安全与发展是一体之两翼、驱动之双轮，两者相辅相成、相互促进。守底线保安全、追高线促发展，是新时代食品药品安全治理的基本要求。守底线保安全，既是一种法律责任，也是一种社会责任，更是一种政治责任。守底线保安全，是食品药品安全监管部门的主责主业。只有聚焦主责主业、扛起主责主业、深耕主责主业、抓牢主责主业，食品药品安全监管工作才能不缺位、不越位、不错位，才能夯实根基、行稳致远。

12. 从事食品药品安全治理，必须科学把握公共利益和商业利益的关系。公共利益是指不特定的社会成员所享有的利益。公共利益的最大特点在于，它是一个与诚实信用、公序良俗等相类似的框架性概念，具有高度的抽象性、概括性和开放性。公共利益的范围随着社会的发展而发展，随着时代的变化而变化。即便立法机构、司法机构做出具体规定，公共利益的范围和类型仍难以穷尽，但公共利益必须最终能够确定为特定民事主体的利益。公共利益不是没有任何指向的抽象与空洞的描述。与任何人不相干的公共利益不可能具有正当性和合理性。公共利益问题并不仅仅是一个法律问题，它更是一个社会问题、政治问题，需要从更高的层面去把握和驾驭。

13. 在社会主义市场经济条件下，公共利益和商业利益之间的关系具有二重性，两者之间既有和谐、统一的一面，也有矛盾、冲突的一面。彻底的唯物论者从不否认或排斥企业通过合法的生产经营活动获取正常的商业利益，而且在企业合法生产经营时，监管部门还要切实保护企业的正当权益。必须清醒地看到，对商业利益的追逐可能会使个别企业冲破法律和道德底线，损害他人利益、公共利益乃至国家利益。在市场经济出现后，公共利益和商业利益之间的博弈问题几乎始终存在，这是无法回避的现实。在公共利益和商业利益发生冲突时，食品药品监管工作者应当始终坚定不移地站在公共利益一边，毫不动摇地维护公共利益，坚持不懈地做公众健康的守护神。

14. 从事食品药品安全治理，必须科学把握安全监管与产业促进的关系。安全监管与产业促进在目标定位、服务对象、利害关系、价值体现等方面存在差异，如果一个部门同时承担安全监管与产业促进的两项职责，那么，在两者发生冲突时，政府监管的天平在现实利益的羁绊下往往会发生倾斜，难以做到两全其美。在食品药品安全领域，行政监管部门和新利网络娱乐场开户注册 管理部门两者的职责可以在宏观层面衔接，但不应在中观层面和微观层面上出现混同与交叉。食品药品安全监管的目的和手段、价值与工具，不可错位、不应错位、不能错位。安全监管与产业促进，两者发展的终极目标相同，但实现路径和方法却不尽相同。以“人民健康”为中心，坚持人民至上、生命至上，安全监管部门与产业促进部门应当各安其位，各尽其力，相互促进，共筑合力。

15. 风险治理是食品药品安全治理的理论基石。21世纪以来，在食品药品安全领域，最大的进步就是风险治理理念的提出、丰富与发展。在食品药品安全治理体系中，风险治理理念对食品药品安全治理具有基础性、全局性、方向性和决定性的重大影响。风险治理理念的提出，标志着食品药品安全治理从经验治理到科学治理、从结果治理到过程治理、从危机治理到问题治理、从应对治理到预防治理、从被动治理到能动治理、从传统治理到现代治理的重大转变。

16. 现代社会是一个日益复杂化的“风险社会”。有专家指出，在“风险社会”中，怀疑与信任、安全与风险无法达成长期平衡，两者永远处于一种紧张状态，需要通过持续不断的反思进行调适。也有专家指出，现代风险正在深刻改变着传统社会的运行逻辑和发展模式，建立符合“风险社会”需要的新型制度，已成为新时期社会治理创新的一项紧迫而艰巨的任务。当代中国正处于快速转型的时代，中国社会已属于超大规模的社会，这一鲜明特征决定了中国食品药品安全治理的任务比发达国家更复杂、更艰巨、更繁重。

17. 风险治理理念被称为国际食品药品安全治理的第一理念。从哲学的角度看，风险与安全两者对立统一，“自形质上观之，划然立于反对之两端；自精神上观之，纯然出于同体之一贯者。”“思辨的东西，在于从对立面的统一中把握对立面，或者说，在否定的东西中把握肯定的东西。”“一个正确陈述的反面是错误的陈述，但是一个深刻真理的反面很可能是一个深刻的真理。”对立统一规律揭示，风险与安全相互依存、相互转化、相生相克、此消彼长，共同构成事物存在和运动的状态。从与安全相对立的角度认知风险，有助于把握风险的真谛与要害；从与安全相统一的角度认知风险，有利于把握风险的精髓和本质。将安全与风险进行整体性、统一性、辩证性思考，有利于对风险进行更全面、更系统、更深刻、更透彻的认知和控制。

18. 风险与安全都是多元的概念。应当从政治、科学、法治、经济、社会等多维度进行系统把握，避免仅从一个维度进行研判的单一性思维。在全球化、信息化、市场化、社会化时代，要特别关注系统性风险、区域性风险、社会性风险、频发性风险、次生性风险及舆情类风险等。

19. 风险与安全都是相对的概念。一般说来，风险是指危害发生的可能性及其严重性的组合。风险是从“可能性”和“严重性”两个维度对危害进行考量的。“可能性”是指风险发生的概率或者几率；“严重性”是指风险对预期目标的实现造成的损害程度。无论从科学的角度看，还是从法学的角度看，风险和安全都是相对而非绝对的概念。安全是风险与获益之间的数量关系、比例关系或者衡平关系，是对于潜在的使用者具有合适的风险获益平衡。“可容忍的风险”意味着存在一个为特定对象可接受或者可承受的“阈值”，超出这个阈值，则被认为是“不安全”。

20. 风险与安全都是动态的概念。从时间的维度看，人类社会对于安全与风险的认识，随着科学技术的不断发展而发展、不断进步而进步。昨日被认为是安全的食品药品，今日则未必是安全的。从空间的维度看，从农田到餐桌，从实验室到医院，食品药品安全风险往往是逐步增加的。食品药品生产链和供应链越长，食品药品安全风险程度往往就越高。在全生命周期、全产业链条过程中，食品药品安全风险是不断变化的，必须对食品药品安全风险进行全生命周期、全产业链条的动态治理。

21. 全部食品药品安全法律关系可以概括为风险与责任的关系，即通过责任的全面落实来实现风险的全面防控。风险无处不在，责任无处不有。风险防控包括时间维度的全生命周期防控与空间维度的全生命要素防控。

22. 食品药品安全法律属于综合运用多种法律手段实现共治的“领域法”。食品药品安全法律关系是由一系列权利和义务构成的复杂社会关系。从食品的生产到食品的消费，从药品的研制到药品的使用，涉及多主体、多环节、多链条、多体系，是由所有的食品药品生产经营者对消费者共同承担责任，还是由各生产经营者依法承担各自的责任，或者是由其中一个生产经营者对消费者承担全部责任，需要认真思考。食品药品安全民事法律制度的设计，存在着一个基本前提—默示合同关系的存在，即食品药品生产经营者与消费者之间、食品药品生产经营者相互之间，存在着一种默示合同关系，即产品达到法定或者约定的条件。生产经营者之间的责任关系一般应当根据权利与义务对等、安全与风险平衡的关系来配置。

23. 食品药品监管部门是食品药品安全的主管部门，其职责配置包括横向配置和纵向配置两个方面。从横向看，主要是本级政府食品药品监管职责的具体配置问题。横向配置的核心问题是统一监管还是多元监管。从纵向看，主要是同一监管体系内部上下级监管部门职责的具体划分问题。纵向配置的核心问题是垂直管理还是分级管理的问题。在国际社会，将食品药品安全监管定位于综合管理部门，还是专业管理部门，这是一个基础性、原则性、根本性问题。这一定位取决于该国对食品药品安全监管规律的认知水平和该国经济社会发展的现代化水准。

24. 从绝对的意义看，风险无处不在、无时不有；从相对的意义看，风险有轻有重、有缓有急，食品药品安全治理的基本策略和本质要求就是分类治理与分步实施，这是哲学的时空观在食品药品安全治理领域具体而鲜活的实践。通过开展风险评估，可就特定品种、特定环节、特定时段、特定场所的食品药品安全风险状况进行科学分析，在此基础上确定治理的重点、方式和频次。

25. 我国食品安全监管体制改革经过从多部门分段监管体制，到综合监督与具体监管相结合的整合性体制，再到一个部门为主的统一监管体制的发展历程，对食品安全全程治理和统一监管有着丰富的探索和深刻的思考。全程治理是系统思维的具体体现。全程治理是对问题的全面把控，不放过任何一个环节，不留下任何一个隐患；是从根源上解决问题，避免头痛医头、脚痛医脚；是对复杂问题的精心梳理和深度剖析，以寻求最佳解决途径和方案。全程治理犹如编织一张严密的网，使每个节点紧密相连，无一疏漏。

26. 工业时代早期，食品药品治理体系的重点基本锁定在生产环节，其信条是：只要抓好生产这一关键环节，消费者就能得到有效的安全保障。然而，近年来，在国际社会，各种食源性或者药源性疾病的相继暴发，彻底粉碎了人们这种朴素而天真的愿望。在应对食源性或者药源性疾病挑战的过程中，人们逐步认识到：食品药品全生命周期的任何环节存在影响产品质量安全的风险，都可能最终导致整个体系的崩溃。仅在最后阶段采用检验、下架、召回、退市等拒绝手段，是无法对消费者提供及时、充分、全面、有效的安全保障的，而且这也违背了市场经济所奉行的经济效益原则。为此，国际社会逐步探索出食品药品安全治理的新方法，即全生命周期管理法或者供应链管理法，要求食品药品安全治理从生产环节尽可能向“两端”延伸。为了最大限度地减少治理成本、最大限度地保护消费者利益，必须将全程治理理念深深地嵌入食品药品安全治理的全过程，持续深化对全程治理的认识。

27. 在以全球化、信息化、市场化、社会化为基本特征的大时代，食品药品安全属于非传统安全的大安全，食品药品安全治理属于社会广泛参与的大治理。食品药品安全监管，无论是单一部门负责，还是多部门负责，都需要进行适当的分工，这是社会化大生产的内在需要，是科学监管的必然要求。无论是内部分工，还是外部分工，都需要强化彼此间的协同与支持，否则，监管就会出现断裂与空白。分工旨在提高专业化治理效能，协作旨在提高全局化治理水平。

28. 食品药品安全全程治理是国际社会普遍倡导的基本原则。无论从宏观、中观，还是微观的角度看，对于食品药品安全，可以有分段的监管体制，但绝不能有分段的监管思维。在全球化、信息化、市场化、社会化的大时代，强调食品药品安全监管的专业分工与社会协作仍有其特殊的价值。参与食品药品安全治理的部门职能和岗位职责可能有所不同，但各环节、各部门、各单位和相关执法人员都应当胸怀全局、登高望远，乐于善于勇于在大格局下思考和谋划食品药品安全治理，在合作中拓宽视野、增长才干，在协同中发展事业、造福社会。

29. 全程控制与源头把关解决的是食品药品安全治理的系统保障和关键控制的问题。随着社会的快速发展，食品药品安全全程治理的内涵不断丰富。食品药品安全治理应当涵盖食品药品全生命周期的全环节、全链条，且在全周期全过程中采取积极有效的风险防控措施。食品药品全生命周期可以分为若干个环节，上一环节的末端往往是下一环节的源头。只有从源头尤其是总源头上严格把关，才能最大限度地减少风险的扩散，才能最大限度地保证食品药品安全。

30. 农业时代的食品药品安全保障往往靠终端的产品检验，而工业时代中后期的食品药品安全保障主要靠全程的体系合规。犹如法学界“没有程序正义，就没有结果正义”一样，在食品药品安全领域，应当树立“没有体系安全，就没有产品安全”“没有过程安全，就没有结果安全”的信条。

31. 自然生命周期是指食品药品在自然规律下所表现的生命周期。食品从最初的种植养殖到后来的加工制作，再到最后的使用消费，药品从产品上市到最后的使用，食品药品的自然生命周期是相对确定的。尊重食品药品的自然生命周期，就是尊重食品药品的自然属性，就是尊重人类的健康权益。商业生命周期是指食品药品在市场上进行商业流通的生命周期。在食品药品成为商品后，由于科技发展或者商业利润的驱动，食品药品的自然生命周期与商业生命周期之间往往分离，甚至形成一定的鸿沟。疯狂的商业利益往往使不法商人唯利是图、不择手段，在食品药品生产经营中违法添加非食用物质，食品药品安全的防护网时刻面临着崩裂的可能。关注食品药品安全，就必须关注食品药品产业链、供应链、价值链、利益链、风险链、责任链、监管链、治理链等，着力使各链条之间相关联、相匹配、相衔接，形成良好的闭环治理体系。

32. 食品药品安全拥有最广泛的利益相关者。安全是所有食品药品利益相关者的共同利益基础。在市场经济条件下，每个市场主体都有各自的利益，但安全是食品药品安全利益相关者的最大公约数。突破安全底线，食品药品存续的基础就会动摇，所有相关者的利益就可能荡然无存。维护食品药品安全，既是维护所有利益相关者的共同利益，也是维护每个利益相关者的个人利益，应当在食品药品安全领域努力建立最紧密的命运共同体，在保障食品药品安全的前提下，全力确保各方的价值追求。

33. 治理是对监管的突破性变革。一般认为，监管关系是上下之间的命令与服从的关系，而治理关系是不同主体之间的管理与协作关系。如果说监管关系仅仅是纵向关系，而治理则是纵横交错的网状关系或者轮状关系。所以，治理不是对监管的全盘否定，而是对监管的辩证扬弃和升华。治理克服了监管的一元、单向、静态的局限，形成了多元、双向、动态的关系，即共建共治共享的关系。从监管到治理，不是替换而是变革，不是否定而是成长，不是收缩而是拓展。在食品药品安全工作中，必须巩固监管的“基本盘”，拓展治理的“新空间”，形成共治的“大格局”。实践已经证明并将继续证明，监管“基本盘”越坚实，治理 “新空间”越广阔。

34. 经过持续的努力，食品药品安全社会共治理念已经确立、社会共治制度逐步完善、社会共治机制逐步健全、社会共治格局基本建立、社会共治意识基本树立。同时，要清醒地看到，食品药品安全社会共治还存在一些短板和弱项，需要从理念型共治向机制型共治转变，从权利型共治向义务型共治转变，从被动型共治向主动型共治转变。下一步，应当进一步推进食品药品安全社会共治的制度化、规范化和体系化。

35. 在食品药品安全治理理念中，分类治理主要解决的是治理的策略与方式方法的问题。所谓分类，通常是指通过比较事物间的共同性或者相似性，把具有某些共同或者相似特征的事物归属于一个集合的逻辑方法。分类是认识事物和管理事物的重要方法。分类的目的在于科学把握事物的本质和规律，使复杂事物条理化、体系化和简约化，提高治理的质量和效率。通过分类，可以将大量庞杂的事物按照一定的标准进行划分和归类，建立起层次分明、结构清晰、逻辑一致的事物运行体系，发现事物的普遍共性与鲜明个性，帮助人们快速理解和掌握事物的总体特征和不同特点，从而实施目标性、针对性、靶向性更强的差异化、个性化管理。

36. 综合与具体，是认识事物的两种重要手段。将纷繁复杂的事物进行综合，形成一定价值、目标统领下的事物集合，可以有效提升事物的统摄力、包容力和延展力，更好地从全局上把握事物发展的内在规律。而对每一事物按照一定标准进行细化分类，则可以在把握事物共性的同时，更好地把握每一事物的特性，进一步增强治理的针对性、靶向性和有效性。基于一定的标准对事物进行科学分类，有利于以最小的成本获得最大的效益。

37. 推进食品药品安全分类治理，既要从食品药品安全的本质属性出发，把握食品药品安全风险的基本规律，也要在我国食品药品安全的特殊属性上着力，揭示我国现阶段食品药品安全风险的特殊属性，这样既可以避免大而化之、笼而统之的粗放治理，又可以避免繁而杂之、细而扰之的烦琐治理。

38. 从哲学的角度看，矛盾的普遍性寓于特殊性之中，并通过特殊性表现出来，没有特殊性就没有普遍性；同时，特殊性也离不开普遍性，不包含普遍性的事物是不存在的。矛盾的普遍性和特殊性在一定条件下可以相互转化。研究食品药品安全治理，既要善于把握矛盾的普遍性，揭示食品药品安全治理的普遍规律；同时，也要善于把握矛盾的特殊性，探索食品药品安全治理的独特性。从哲学的角度看，世间万事万物都统括在物质之下，而物质又可以按照一定标准进行分类。同一类物质具有相同的属性，而事物是否具有相同的属性，则往往取决于人们认识事物的高度、广度和深度。

39. 食品药品安全专业治理解决的是治理人员的专业精神、专业思维、专业素养和专业能力问题。深化食品药品安全治理，必须培养和造就一大批专业人才。“领导工作要有专业思维、专业素养、专业方法。把握新发展理念，不仅是政治性要求，而且是知识性、专业性要求。”权威源于专业，经验源于实践。从事食品药品安全治理，既要有很高的政治素质，也要有很强的专业素养。面对食品药品安全问题的多样性、广泛性、复杂性，以及食品药品安全治理的长期性、繁重性、艰巨性，必须加快推进监管队伍的职业化专业化建设。

40. 强化食品药品安全专业治理，必须适应时代发展的需要，加快培养和造就大批职业化专业化高素质的食品药品安全专业人才，全面提升监管人员的科学精神和职业素养，进一步提升食品药品安全治理现代化水平。人才问题是关系党和国家事业发展的关键问题。“人才是创新的根基，是创新的核心要素。创新驱动实质上是人才驱动。”做好新时代人才工作，必须坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才。

41. 全球食品药品安全竞争的核心就是监管人才的竞争。对于高端人才、创新人才、领军人才等，要采取特殊措施，真正做到引得来、留得住、用得好。要用伟大的事业吸引和留住一大批优秀人才，用良好的制度吸引和留住一大批优秀人才，用先进的文化吸引和留住一大批优秀人才。必须坚持以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，着力把各方面的优秀人才集聚到食品药品安全监管上来，努力建设一支政治坚定、业务精湛、素质优良、作风过硬的人才队伍，让各类人才的创造活力竞相迸发，让各类人才的聪明才智充分涌流。

42. 食品药品安全责任治理是指明确各相关主体在食品药品安全治理中的责任，运用多种制度、机制和方式，实现食品药品全领域、全过程、全链条、全环节安全的治理。“责任是一种伟大的品格，它具有至高无上的价值，在所有价值中处于最高的位置。”“人只因为承担责任才是自由的，这是生活的真谛。”责任是使命的制度安排，是对使命的忠诚、担当和坚守。法律关系是一种特定主体间的权利与义务关系，简言之，就是一种责任关系。食品药品安全法律制度是围绕风险的全面防控和责任的全面落实展开设计的。如果说，风险的全面防控是食品药品安全法律制度的目标，责任的全面落实则是食品药品安全法律制度的要义。

43. 在食品药品安全治理领域，有效供给理论、风险管理理论、责任共享理论、社会共治理念，分别从经济、科学、政治、社会的角度，阐释了食品药品安全治理的内在逻辑和运行规律。基于适应新时代新发展阶段的需要，有必要深化食品药品安全责任治理研究，通过“在所有价值中处于最高的位置”的责任的科学配置，激励与约束所有的利益相关者，肩扛使命，积极履责，担当作为，加快推进食品药品安全治理的科学化、法治化、国际化和现代化进程。

44. 21世纪以来，我国食品药品安全责任治理不断向纵深发展。一是责任治理思路更加清晰，经过多年的实践探索，形成从 “地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人”，到“企业负责、政府监管、新利网络娱乐场开户注册 自律、社会协同、公众参与、媒体监督、法治保障”，再到“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的治理格局，责任治理的视野更加宽广、思路更加清晰。二是责任治理制度逐步完善，食品药品安全法律法规确立了企业主责、政府监管和社会共治三大责任体系。三是责任治理机制逐步健全，多项推动责任落实的治理机制已建立并实施，如风险会商机制、风险交流机制、责任约谈机制、责任连带机制、责任落实机制、责任追究机制等。

45. 食品药品安全责任治理方面在监管实践中存在三大突出问题。一是责任配置有待进一步明晰。省、市、县三级监管部门监管职能的划分不够具体，食品经营环节和药品使用环节监管职能划分不够清晰。二是责任履行有待进一步强化。基层监管资源和力量较为薄弱，有的执法人员风险意识、责任意识、法治意识不强，在履职尽责、担当作为方面存在差距，及时发现问题、迅速查控风险、有效破解难题的能力还存在不足。三是责任追究有待进一步科学化。有些责任的追究需要科学区分政治责任和法律责任、民事责任和行政责任，防止形成行政责任与民事责任的事实连带。

46. 食品药品安全责任治理包括责任配置、责任履行、履责保障和责任追究等。责任配置的基本要求是科学、明晰；责任履行的基本要求是全面、到位；履责保障的基本要求是充分、有力；责任追究的基本要求是理性、严格。应当按照收益与风险平衡、权利与义务对等的原则，科学配置民事权利与义务。企业对食品药品安全的责任，不以政府监管和社会共治的存在或者作为为前提。任何强化政府监管和深化社会共治的举措，都不免除或者减轻企业应尽的责任。应当按照权、责、能、效一致原则，科学配置行政监管权责。应当根据产品全生命周期不同阶段的风险类型及级别，合理配备监管职责、资源和力量，使权、责、能、效相协调、相匹配、相统一。食品药品安全监管属于科学性、系统性、专业性很强的监管，职责的履行需要有充足的资源作为保障。只有建立起强大的食品药品监管部门，才能有效保障公众的饮食用药权益。

47. 食品药品安全法律关系是由一系列权利和义务构成的复杂社会关系群。这里既涉及行政法律关系，也涉及民事法律关系，还涉及刑事法律关系。一要充分运用民事法律手段。民事法律手段往往具有适用范围广、参与主体多、运行成本低、社会效果好的独特优势。民事法律手段的运用频度是市场经济成熟程度的重要指标。保障食品药品安全，应当坚持市场在配置资源中的决定性地位，最大限度地利用民事法律手段。二要积极创新行政法律手段。探索分级管理、责任约谈、信息公开、信用奖惩、考核评价等新型制度机制，持续推进食品药品安全智慧监管。三要严格把握刑事法律手段。任何刑事责任制度的设定，都必须充分考量行为的社会危害后果。

48. 系统治理是以一定的价值目标为导向，将客观事物及其运动变化作为由诸多环节、诸多要素、诸多子系统构成的有机整体，并从环节之间、要素之间、子系统之间的相互联系、相互作用中认识和把握事物运行和发展规律的综合的、全面的治理。系统治理是将治理对象作为一个有机整体来看待，充分考虑体系内各环节、各要素、各层次之间的相互关系、相互作用，对治理对象进行全周期、全要素、全链条、全方位治理，而不是孤立地、片面地、静止地看待和解决问题。系统治理注重长期、稳定、可持续的发展目标引领，努力通过科学规划、持续优化，不断提升系统的整体效能，以更好适应内外部环境和条件的变化，有效应对各种风险与挑战。

49. 食品药品安全系统治理经历了早期萌芽阶段、近代发展阶段、现代形成阶段和当代深化阶段。习近平总书记多次强调：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。”“提高社会治理法治化水平。”“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。”随着大数据、互联网、云计算等快速发展，食品药品安全系统治理将向各领域纵深发展。全面推进食品药品安全治理科学化、法治化、国际化、现代化，实现高效能治理、保障高水平安全、促进高质量发展、助力高标准开放，必须坚持系统治理理念，加快完善制度、健全体系、创新方式、提升能力、保障安全。

50. 从事食品药品安全治理，必须增强全局意识，深刻把握全局和局部的关系。全局与局部两者相互依存、相互影响，且在一定条件下可以相互转化。全局是由若干局部组成的，没有局部就没有全局。全局的发展战略和生态会对局部的生存发展产生指导和约束作用，可为局部的发展提供方向和保障。同时，局部是全局的一部分，局部的存在和发展离不开全局的支持和保障，局部的变化也会对全局的发展产生影响。局部问题如果没有得到及时解决，也可能逐步扩大，进而影响全局的稳定和发展。同时，在一定的条件和形势下，全局和局部的地位和影响可以相互转化，在一定范围内为全局的问题，在更大的范围内则是局部的问题，同样，而在一定范围内的局部问题，在更小的范围内则是全局问题。