《食品安全法实施条例》第八十一条解析

案例：近日，H县市场监管局对李某未取得食品生产许可证生产加工食品（茶叶）案件进行了调查，货值金额5.6万元，拟给予当事人处以56万元以上的罚款等行政处罚。根据2019年12月1日开始实施的《食品安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）第八十一条规定，“食品安全监督管理部门依照食品安全法、本条例对违法单位或者个人处以30万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定。罚款具体处罚权限由国务院食品安全监督管理部门规定”，H县局向其上级部门Y市市场监管局（设区的市级市场监管部门）进行了汇报。

Y市市场监管局研究后，出现了以下三种意见：

第一种意见认为，该案应当由H县局进行立案、调查和下达行政处罚决定书，但该处罚决定应当由Y市局批准。理由为：《实施条例》第八十一条“决定”应理解为上级部门是否批准之意，Y市市场监管局只需要按照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条，对H县局提交的案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查并做出处理决定（是否批准）即可，其他工作仍然由H县局负责。

第二种意见认为，该案应当由Y市局立案、调查和下达处罚决定书，H县局对该案件没有管辖权限。《实施条例》第八十一条规定的“由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定”应当理解案件的管辖权，H县局调查发现可能处以罚款30万以上时，应当立即交由Y市局进行管辖。

第三种意见认为，该案可由Y市局授权H县局管辖。本案中，H县局已对当事人调查终结，按照《食品安全法》有关规定，应当处以30万元以上的罚款。Y市局可按照《暂行规定》第八条、第十四条规定，委托或交由H县局管辖并实施行政处罚。

分析：笔者同意第一种意见。理由如下：

本案关键问题在于如何理解行政处罚管辖和行政处罚决定之间的关系。通常情况下，一个行政处罚案件从立案到结案，都有一个行政部门负责实施全部执法行为，但特殊情况下，某一执法程序或执法措施需要经上级机关批准。在本案中，《实施条例》第八十一条仅规定了对当事人处以30万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定，这个“决定”应当理解为对行政处罚决定是否批准，而不应当理解为行政处罚的管辖权。同时，由于此类案件都属于拟处罚金额较大的案件，按照《市场监管行政处罚程序暂行规定》第五十四条第二款规定，应当由Y市局负责人集体讨论决定。

Y市局是否可以授权H县局做出行政处罚决定呢？笔者认为不可以。《暂行规定》第十四条规定，上级市场监督管理部门“可以将本部门管辖的案件交由下级市场监督管理部门管辖。法律、法规、规章明确规定案件应当由上级市场监督管理部门管辖的，上级市场监督管理部门不得将案件交由下级市场监督管理部门管辖”。《实施条例》第八十一条已明确规定由市级以上食品监管部门对拟给予30万元以上行政处罚的案件做出决定，是贯彻落实食品安全“最严厉处罚”的具体体现。在《实施条例》已有明确规定的情况下，Y市局无权授权或委托下一级市场监管部门做出行政处罚决定。

此外，目前各地市场监管综合执法体制改革正在稳步推进之中，从公开的资料看，一些省份的市级、省级市场监管部门不设立综合执法队伍，因此如果把县级市场监管部门办理的拟罚款30万元以上的行政处罚案件交上交市级市场监管部门管辖，显失偏颇。（延边州市场监督管理局 李建党）