“难为之因”与“作为之径”——舟山市筑牢渔农村食品安全薄弱环节监管防线

柴米油盐，一蔬一饭，既是家事，也是习近平总书记心头牵挂的国事。习近平总书记在中央农村工作会议时指出，食品安全，首先是“产”出来，但食品安全也是“管”出来的。由于我国城乡二元结构的发展模式导致农村地区食品产业基础薄弱、食品经营分散、聚集程度低，存在监管难度大与监管力量有限等诸多问题。大量薄弱环节成为了渔农村食品安全监管的“瓶颈”，严重阻碍了食品安全现代化的发展进程。近年来，舟山市食品安全工作在多方努力下，实现持续稳定向好，但在前期的调研中也发现，渔农村食品安全问题偶有发生，“互联网+”新兴网络模式带来的监管难点日益凸显。因此，充分调动现有的基层农村资源，利用大数据平台的信息技术，消除渔农村食品安全监管薄弱环节，着力构建一体化、广覆盖、权威性、高效率的监管体系，是一项刻不容缓的课题。

一、概况

舟山是“千岛之城”，拥有海岛2085个，具有“九海一陆”特征，海域和陆域面积比高达93：7，是浙江省总面积最大、陆域面积最小的地级市。随着乡村振兴战略的不断深入，舟山市渔农村群众生活水平得到了很大的改善，食品消费需求越来越高。然，日益繁荣的渔农村食品市场在满足广大农民群众饮食需求的同时，一些不容忽视的食品安全隐患也充分暴露出来。党的二十大报告正式将食品安全纳入国家安全体系，突出强调要“强化食品药品安全监管”。食品安全监管工作的难点在渔农村、薄弱点也在渔农村，解决渔农村食品安全领域不平衡问题的重点任务就是实施食品安全战略，促进优质供给与美好需求相匹配。

二、难为之因

导致渔农村食品安全监管步入困境的原因众多，这意味消除薄弱环节将困难重重。只有找到舟山市渔农村食品安全问题产生的根源、影响因素和作用机制，才能提出有效解决渔农村食品安全特定问题的对策思路。

（一）外部因素

1.食品安全风险涉及环节长。渔农村食品安全风险主要分布于源头环节、生产加工环节，以及消费环节。在源头环节，容易引发种植环节农药残留物超标和养殖环节药剂非法添加等食品安全风险。在生产加工环节，小作坊点多面广卫生条件差、从业人员流动性强、素质参差不齐，例如因生产加工过程控制不到位和环境卫生不达标导致的冷加工糕点致病污染等生物性污染问题。在消费环节，消费产品种类庞杂，散装食品及凉菜、炒货等裸卖食品，存在新陈混卖等质量安全隐患。

2.食品相关法律法规执行难，监管体系不完善。在渔农村，村民之间人际交往主要是以血缘和地缘关系而形成，出于情义以及根深蒂固的宗族观念，往往对食品监管部门的行政手段漠视、抵触，甚至带有私人情绪阻挠执法工作。渔农村食品安全监管涉及农业农村、海洋渔业、市场监管、城市管理等多部门，容易出现重复监管，交叉监管及监管空白等问题。

3.食品新利网络娱乐场开户注册 协会自律作用微弱。《中华人民共和国食品安全法》中虽有规定，食品新利网络娱乐场开户注册 协会应当加强新利网络娱乐场开户注册 自律，但是从法律位阶和内容看，并未对我国食品新利网络娱乐场开户注册 协会发挥作用提供实质性引导。食品新利网络娱乐场开户注册 组织在农村地区目前仍是是真空状态，舟山市渔农村似乎也缺乏有规模的食品新利网络娱乐场开户注册 协会。

（二）内部因素

1.监管力量薄弱，经营网点分散。渔农村食品市场面广量大、监管任务繁重，而基层的监管力量相对不足。以舟山市洋山镇为例，辖区内渔农村加工小作坊2家，农村食品店135家，小餐馆88家，实际食品安全执法人员仅2人，监管力量严重不足。前文中提到舟山市是个海岛城市，海岛地区地域广阔，食品经营单位分布范围广，岛际间交通又多有不便，容易导致执法成本高，检查周期长。

2.经营者自我监管的缺失。无知和无良导致生产经营者诚信缺失，渔农村地区的食品业态主要呈现粗放型和家庭作坊式特征，规模小技术含量低，生产者普遍文化程度较低，食品安全意识和法律意识淡薄；无良商人的逐利性导致社会责任缺失，片面追求利益最大化，生产经营违法违规食品。导致在渔农村市场假冒伪劣食品盛行，在城乡接合部，“傍名牌”的山寨食品搭着名牌的顺风车，鱼目混珠。

3.消费者参与的缺失。渔农村消费者安全意识淡薄，参与意识不强，缺乏自我保护意识和理性维权意识。一方面受传统饮食习惯影响，科学饮食、健康饮食的意识较为淡薄，食品信息筛选能力弱，为食品安全风险埋下隐患。另一方面，对食品标签不关注、对假冒伪劣产品的鉴别能力低下，在遇到一些食品安全消费纠纷时，由于其熟人社会的社交圈，极少通过投诉举报或法律途径维护自身权益。

三、作为之径

从现阶段看，渔农村食品安全需要有效监管，也需要实施积极有为的社会共治。舟山市根据食品安全现状，从内因和外因分析渔农村食品安全薄弱环节，实施了四条解决监管困境的对策，即构建渔农村食品全程追踪监管体系，将食品安全监管工作覆盖“生产-流通-消费”的全过程，积极推动政府、食品产销者、消费者等社会各界力量参与农村食品安全监管工作。通过整合渔农村食品安全监管的基层执法机构，构建渔农村食品安全信息共享平台等协作机制，并从不同视角监督管理食品安全工作，构建渔农村食品安全监管的无缝隙监管网络。

（一）形成科学有效的监管体系

食品安全管理环环相扣，从田间到餐桌，从生产源头到终端消费，每个环节都要紧密配合，监管链条才能有序运转。从源头治理食品安全，对流通环节亦不可放松，渔农村食品安全监管需建立一个全区域、全过程控制监管体系。

实现方法探索：严控渔农产品源头管理。

舟山海水养殖产量达31.3万吨，养殖面积达4716公顷，形成以大黄鱼、梭子蟹、对虾、贻贝等四大特色优势品种为主导的现代水产养殖业格局。近年来，该市致力于发展乡村特色水产养殖业，通过打造特色养殖品牌、搭建育种育苗平台、探索养殖场智慧管理等手段，提高养殖业的核心竞争力。已创立三疣梭子蟹、舟山带鱼、嵊泗贻贝等地理标志产品。其中，“嵊泗贻贝”成功入选第一批中欧地理标志保护协定名单和全国第一批地理标志运用促进重点联系指导名录。

坚持兽药减量化和饲料环保化“两化”创建，坚持低碳减排养殖技术推广，严格种养过程控肥控药推广有机肥替代化肥、测土配方施肥。树立绿色发展理念，控肥控药，健康生产，支持低消耗、低残留、低污染农业投入品生产。目前，全市17家规模养殖场完成美丽牧场建设全覆盖。

实现方法探索：提升风险防控治理水平。

近年来，舟山市致力于乡村振兴行动，牵引农村消费提升。在渔农村，农村家宴一直以来是传统饮食文化的重要组成部分，与老百姓的生活需求息息相关。舟山市引导推动农村家宴产业融合发展，培育建立集家宴预订、食材配送、厨师管理等全链条一体化服务的家宴公司，助力推进农村家宴转型升级。

对农村市场的风险隐患整治常抓不懈。舟山市结合抽样检验、风险监测、投诉举报、日常检查、案件查处中发现的“潜规则”，梳理流通环节风险隐患清单，开展重点食品安全风险的专项治理。对农村食品市场全面“大扫除”，特别集中力量打击生产经营假冒伪劣食品等违法违规行为，开展农村假冒伪劣食品线索追查行动，严惩违法犯罪行为。

（二）重视监管科学方法研究与应用

舟山是浙江省首个统一食品生产、流通环节和餐饮个环节监管职能的城市，自 2012 年职能物理整合后，原有的严防死守的简单监管模式已无法适应食品安全监管需求，特别是渔农村发展迅速，矛盾凸显愈发明显。故此，舟山市在科学有效的监管方式方法等方面进行了探索和尝试。

实现方法探索：积极推进食品安全数字化监管。

食品安全可追溯体系，是助力保障食品安全产业链安全的有效工具。舟山市积极推广应用“浙食链”，完善食品安全追溯体系。推进食品安全综合治理数字化协同应用场景建设，建设应用“阳光工厂”“特殊食品风险智控”“校园食品安全智治”“网络餐饮以网管网”“风险评估预警”“问题智治”等场景。全面推行农产品质量合格证并纳入“浙农码”，实现示范性农产品合作社、家庭农场等规模以上主体合格证全覆盖，落实生产主体生产记录制度。

（三）建立内外监管科学协作体系

食品安全监管部门共同成立一个聚集内部与外部资源的平台，以不断提高监管能力的效率与质量。广泛的内外监管人员交流有利于高质量、高标准的监管科学研究。渔农村网格员发挥机动灵活性，与监管人员的专业性完美契合，有助于尽早发现食品安全领域所出现的新风险。

实现方法探索：成立各级食安委和食安办。

舟山市通过强化执法协调联动，优化改革属地顶层设计。全市36个乡镇（街道）均成立食品安全委员和食安办（2024年以前），不断加强公安、农业农村、海洋渔业、卫健、市场监管、海关等部门间合力协作，建立健全线索移交、协查联办、监测会商等机制，推进食品安全信息交流互通，破解“信息孤岛”。

实现方法探索：建立食品安全基层网络闭环体系。

2016年以来，舟山市以“基层治理四平台”建设为契机，始终坚定不移地推进食品安全基层网络闭环体系建设。实施村、居食品安全工作网络化管理，通过分区划片、包干负责模式，完善了食品安全条块结合、以块为主的工作格局，形成了监管部门与乡镇（街道）块包条保、携手监管的良好局面，实现渔农村食品安全监管无盲点。

（四）促进各方交流与参与

以行政机关为主导的监管模式难以完全解决农村食品安全问题，适时引入公众参与机制，具有合理性和必要性。

《中华人民共和国食品安全法》第三条“食品安全工作实行……社会共治……的监督管理制度”和第十条“……鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作……”，都蕴含着公众参与理念，为公众参与农村食品安全监管提供了理论支撑。

实现方法探索：食品安全监督协会。

2023年，舟山市食品安全监督协会成立，充分吸收市人大代表、政协委员、食品生产经营新利网络娱乐场开户注册 代表、高等院校、科研检验机构、基层群众等各行各业代表共同监督食品安全工作。协会的成立对于整合社会资源，搭建食品安全新利网络娱乐场开户注册 的桥梁与纽带，应对食品安全面临的风险挑战具有重要意义，也是广大社会监督员深入基层、服务群众、保障食品安全的生动实践，标志着该市在食品安全社会共治迈上新台阶。

实现方法探索：培育食品新利网络娱乐场开户注册 协会。

食品新利网络娱乐场开户注册 协会以中立、高效的特点成为连接政府和公众的桥梁和纽带，在渔农村食品安全监管的舞台上发挥独特的作用。2018 年，舟山市成立小微餐饮新利网络娱乐场开户注册 协会，实现参与组织化。完善的食品新利网络娱乐场开户注册 协会能将农村食品安全隐患及时反馈给政府，并从问题排查、督促整改、协同执法、信息汇报和辅助工作等五个方面推进管理工作，共促小餐饮领域日常管理工作步入正轨。

实现方法探索：引入综合信用评价机制。

早在2015年，国家总局发布了食品安全信息体系建设的指导意见和管理办法，但由于食品新利网络娱乐场开户注册 品类庞杂，实施进度较为缓慢。诚信监管需切入生产经营者的“痛点”，与之利益相关，才能“药到病除”，舟山市建立实施“黑名单”制度，引入银行惩戒机制，及时向社会披露其食品安全信用信息，对不良信用记录的生产经营者，在融资信贷、招投标等方面予以限制；对信用良好的企业，在品牌培育、产业提升等方面予以支持。2018年至今，舟山市已向人民银行推送信用信息623条，经营主体纳入食品安全金融征信联合惩戒共收回贷款金额7225万元，降低授信额度665万元。

四、总结

渔农村食品安全的核心是监管力量的优化配置，消除薄弱环节，构建农村食品安全的全方位监管视角，其根本目标是实现食品安全监管效率和风险防控能力的不断提升。本文以舟山市为例，构建了一个渔农村食品安全问题系统，从内因和外因对食品安全的焦点问题进行确认，并就舟山市如何调动现有的基层农村资源，统筹规划，因地制宜，探索出了一条渔农村食品安全薄弱环节监管“脱贫”之路。

乡村全面振兴是新时代新征程“三农”工作的总抓手，推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实渔农村基础。舟山市深刻理解准确把握在高质量发展是实现食品安全现代化的首要任务，也是促进共同富裕的内在要求，加强调查研究和政策谋划，指导地方因地制宜积极探索，在全面筑牢渔农村食品安全监管防线中促进农村共同富裕，提升渔农民食品安全获得感。